Trei scenarii pentru schimbările legislative în energie

Societatea Academică Română (SAR) recomandă, într-un studiu privind domeniul energiei, adoptarea cât mai rapidă a schimbărilor legislative necesare evitării continuării procedurii de infringement lansate, recent, de Comisia Europeană împotriva României.

În data de 29 septembrie 2011, CE a deschis procedura de încălcare a normelor comunitare în domeniul energiei pentru necomunicarea la timp a modificărilor legislative adoptate de România pentru transpunerea celui de-al Treilea Pachet Energetic al forului comunitar. "Recomandarea noastră este adoptarea unui scenariu de tip B ('Să schimbăm pe ici, pe colo'), inclusiv adoptarea cât mai rapidă a schimbărilor legislative necesare pentru evitarea continuării procedurii de infringement. Realist vorbind, în condiţiile unei creşteri economice, globale dar şi pe plan naţional, extrem de firave şi în condiţiile venirii anului electoral 2012, numai o reforma graduală poate fi fezabilă în România", se arată în recomandarea SAR.

SAR precizează că din propunerile legislative înaintate de Ministerul Economiei pentru modificarea Legii Gazelor şi a Legii Energiei Electrice în vederea transpunerii celui de-al Treilea Pachet este clar că autorităţile române doresc mai degrabă un scenariu de tip A ( "Să revizium, dar să nu schimbăm nimic"), respectiv o implementare superficială care să nu aducă decât puţine schimbări reale în sectorul energetic. "În schimb, măsuri precum întărirea independenţei Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei (ANRE), creşterea transparenţei operatorilor de transmisie dar si a tranzacţiilor prin mutarea acestora pe OPCOM (administratorul pieţei româneşti de energie), separarea clară a stocării gazului natural de producţie concomitent cu creşterea capacităţii de stocare, intrarea voluntară treptată a consumatorilor pe segmentele competitive de piaţă, privatizarea de pachete minoritare de acţiuni în cadrul întreprinderilor de stat şi un mecanism prin care cei mai mulţi consumatori domestici de gaz natural să fie în continuare subvenţionaţi (însă încetarea subvenţiilor industriale) sunt realizabile şi ar aduce mari beneficii în plan economic şi social", recomandă SAR în studiul "Cum poate România satisface cerinţele europene în domeniul energiei".

Potrivit scenariului de tip B 'Să schimbam pe ici, pe colo' propus de SAR, operatorii de transmisie vor colabora în dezvoltarea codurilor tehnice şi comerciale comune şi vor deveni mai transparenţi în privinţa capacităţii de alocare şi în privinţa furnizării de date către terţi (producători sau furnizori) pentru a oferi acestora acces nediscriminatoriu la reţea. Atât în sectorul de gaz, cât şi în cel de electricitate un scenariu de reformă incrementală ar însemna continuarea deschiderii pieţei (care stagnează de câţiva ani în jurul a 53% pentru electricitate şi de 56% pentru gaz), însă fără obligarea consumatorilor să renunţe la statutul de 'captivi'. În plus, în cazul gazului s-ar realiza separarea stocării de producţie, iar preţul la gazul de producţie internă ar creşte gradual, pe principiile pieţei libere şi funcţionând totodată după logica promovată de Comisie de a menţine pe piaţă acel preţ care să faciliteze competiţia şi să stimuleze investiţia în reţea.

"În aceste condiţii, convergenţa preţului gazului domestic cu cel al gazului importat ar însemna şi că guvernul ar putea foarte bine să permită exportul de gaze - în condiţiile creşterii capacităţii de stocare şi diversificării supply-ului, România ar putea deveni un exportator semnificativ de gaz. O schimbare neradicală ar fi şi definirea corectă a consumatorului vulnerabil, astfel încât aceasta să cuprindă cea mai mare parte a consumatorilor domestici dar şi micile afaceri, în concordanţă cu recomandările europene în domeniu", se menţionează în studiul SAR.

Potrivit SAR, România se apropie cel mai mult în momentul de faţă de un prim scenariu A intitulat 'Sa revizuim, dar să nu schimbăm nimic', ceea ce înseamnă că poate urma şi de această dată calea specifică ţărilor cu tranziţii nefinalizate, respectiv adoptarea formală a unei cantităţi masive de legislaţie europeană fără implementarea ei adecvată. În opinia SAR, un astfel de scenariu presupune că atât Transgaz, cât şi Transelectrica se vor alătura noilor ENTSO-uri (reţelele europene de coordonare a operatorilor de sistem), astfel încât vor elabora alături de ceilalţi operatori de transmisie europeni coduri comerciale şi tehnice comune, inclusiv reguli privitoare la interconectare, alocare de capacităţi, management-ul congestiei. Cu toate acestea, prevederile neclare din cel de-al Treilea Pachet cu privire la felul în care vor fi facilitate în practică schimburile transfrontaliere de energie vor permite României să continue lipsa de interconectare în domeniul gazului natural, în timp ce, cel mai probabil, schimburile comerciale transfrontaliere în domeniul electricităţii, şi aşa relativ dezvoltate vor putea să continue traseul ascendent. Prevederile legate de transparenţa operatorului de sistem pot fi aplicate fără prea multe costuri de România, problema lipsei de transparenţă în domeniul tranzacţiilor putând să persiste fără probleme.

Un scenariu de tip 'Să revizuim, dar să nu schimbăm nimic' ar aduce în plan economic consecinţe precum acumularea de costuri prin tarife reglementate şi subvenţii încrucişate iar investiţiile în infrastructură vor fi amânate. De asemenea, marile datorii ale companiilor de stat vor duce la adâncirea deficitului bugetar şi deteriorarea finanţelor publice. Potrivit SAR, în plan politic, în sfera domestică, amânarea unor reforme necesare dar cu potenţiale consecinţe negative din punct de vedere social ar putea fi pe placul tuturor partidelor politice, iar în sfera internaţională, o astfel de atitudine a autorităţilor române va duce la deteriorarea relaţiilor României cu Fondul Monetar Internaţional şi cu autorităţile europene. SAR consideră că acestea din urmă pot decide continuarea procedurilor de infringement la Curtea Europeana de Justiţie, putându-se vorbi inclusiv de sancţiuni financiare la adresa Romaniei.

De asemenea, în plan social, scenariul de tip A ar permite ca industriile grele şi ineficiente (sectorul minier, sector îngrăşămintelor chimice, aluminiul) să ofere în continuare slujbe românilor din oraşele monoindustriale mici. Facturile la energie pentru consumatorul domestic vor rămâne neschimbate, măsură dezirabilă din punct de vedere social pe termen scurt. Pe termen lung, însă, costurile economice ale acestui scenariu vor ajunge sa depăşească beneficiile sale sociale. SAR consideră că în cadrul acestui scenariu câştigători neţi sunt consumatorii industriali nerentabili, inclusiv aşa-numiţii 'băieţi deştepţi'. "Cei care pierd fără drept de apel sunt producătorii şi furnizorii privaţi (ex: Petrom, CEZ, E.ON, Gas de France), care îşi acoperă în continuare costurile operaţiunilor, dar nu îşi exploatează nici pe departe potenţialul economic maxim. Statul în sine pierde şi el, întrucât producătorii rentabili (ex: Hidroelectrica) realizează un profit mult mai mic decât în condiţiile unei pieţe competitive, iar companiile aflate în pierdere acumulează arierate în continuare', se menţionează în documentul elaborat de SAR. Scenariul C propus de SAR - 'Să schimbăm în punctele esenţiale' este unul în care guvernul optează pentru o variantă maximală de transpunere a celui de-al Treilea Pachet de Liberalizare şi pentru măsuri suplimentare, relativ drastice, de reformă.

În sectorul gazului, câteva astfel de măsuri ar fi renunţarea la coşul de gaz, coroborată însă cu o definiţie foarte strictă pentru 'consumator vulnerabil', astfel încât majoritatea gospodăriilor şi toţi agenţii economici să nu se califice pentru niciun fel de ajutor social. De asemenea, convergenţa totală a preţurilor în mai puţin de un an şi crearea unui fel de OPCOM pentru gaz reprezintă alte măsuri în acest sector. Pe de altă parte, în sectorul energiei electrice, schimbări esenţiale ar fi privatizările masive în producţie, inclusiv de pachete majoritare, şi deschiderea forţată a pieţei. Măsuri intermediare de protejare a consumatorilor industriali mici nu vor exista într-un astfel de scenariu al măsurilor radicale, potrivit SAR. "În mod esenţial, atât scenariul B, cât şi scenariul scenariul C, se îndreaptă către aceeaşi direcţie, respectiv dereglementarea şi liberalizarea.

Astfel, în plan economic, privatizările masive ar însemna câştiguri nete în economia românească, bugetele consumatorilor ar fi însă afectate, ceea ce ar duce la diminuarea şi mai drastică a consumului, cu efecte negative în întreg lanţul economic. În plan social, costurile vor fi cele generate de disponibilizările care vor avea loc în întreprinderile de stat falimentare sau restructurate/privatizate, precum şi de cele care vor avea loc în acele ramuri industriale afectate de preţul crescut al energiei. Este greu de crezut că într-un timp suficient de scurt aparatul de protecţie socială se poate mişca astfel încât să absoarbă acest şoc", se arată în studiul SAR.

La ora actuală, principalele deficienţe structurale ale sectorul energetic din România sunt legate de lipsa de independenţă a reglementatorului, preţuri mult sub media pieţei în segmentele reglementate, subvenţii încrucişate, indici ridicaţi de concentrare în toate segmentele pieţelor, lipsa de investiţii în reţele, stocare şi diversificarea supply-ului. De asemenea, SAR precizează că sectorul energetic suferă de lipsa de transparenţă a operatorilor de transmisie, de lipsa capacităţii de interconectare, şi de protecţia nejustificată a consumatorilor industriali. În plus, în sectorul electricităţii, este vorba de contracte bilaterale mult sub preţul pieţei, care urmează logica politicii, nu a economiei şi lipsa de transparenţa a tranzacţiilor en-gros.

"Specific pentru sectorul gazului natural, avem de-a face cu o combinaţie de restricţii cantitative şi de preţ, sub forma 'coşului de gaze' şi a preţului mediu recomandat indirect de reglementator pentru producţia internă", se arată în studiul SAR. Pe de altă parte, SAR precizează că nici celelalte state membre nu sunt campioane în domeniul liberalizării pieţelor de energie şi progresului spre participarea la piaţa comună.

"În cele mai multe cazuri nu putem vorbi de defecte structurale atât de grave ca în România - lipsa de independenţă a reglementatorului, afaceri paguboase cu energie derulate de companii de stat în favoarea clienţilor politici, ori restricţii cumulate atât de preţ cât şi de cantitate, ca în cazul gazului natural românesc. Cu toate că Statele Membre (în special Germania şi Franţa) duc o luptă eternă cu instituţiile europene pentru a amâna deschiderea pieţelor lor naţionale, Comisia Europeană rămâne 
ferm de părere ca electricitatea şi gazul sunt bunuri europene ca oricare altele, care trebuie să circule fără restricţii în piaţa comună, astfel încât consumatorul să beneficieze în sfârşit în mod real de pe urma competiţiei şi economiei de piaţă", se arată în documentul SAR.

Prin pachete legislative succesive, Comisia încearcă de circa zece ani să impună competiţia în acele segmente de piaţă care pot fi supuse competiţiei - producţia, respectiv furnizarea. Restul - transmisia şi distribuţia - se bazează pe reţele de conducte şi cabluri de tip monopol natural. Deşi în 2009 erau deschise 60 de proceduri de infringement împotriva Statelor Membre, Comisia a lansat cel de-al Treilea Pachet de Liberalizare. Astfel, până la data de 4 martie 2011, Statele Membre, inclusiv România, trebuiau să transpună în legislaţia naţională două noi directive şi trei noi regulamente, menite să dea încă un impuls pieţei comune.