Despre „starea de alertă” sau „starea de incertitudine”. Cum vom proceda începând cu 15.05.2020?

În cursul zilei de 04.05.2020, Președintele României Klaus Iohannis a anunțat în mod oficial faptul că starea de urgență instituită pe fondul pandemiei de COVID-19 nu va mai fi prelungită. Totodată, acesta a informat că începând cu data de 15.05.2020, România va intra într-o așa-zisă „stare de alertă”.

Ce înseamnă însă „starea de alertă”? Este ea diferită de „starea de urgență”? Ce măsuri vor putea fi adoptate începând cu data de 15.05.2020 și care va fi soarta măsurilor dispuse în ultimele două luni prin ordonanțele militare?  În cele ce urmează, ne propunem să răspundem punctual la fiecare dintre aceste întrebări.

Ce înseamnă starea de alertă?

“Starea de alertă este reglementată prin O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă. Ea reprezintă o măsură de prevenție, ce constă în punerea de îndată în aplicare a planurilor de acţiuni şi măsuri de prevenire, avertizare a populaţiei, limitare şi înlăturare a consecinţelor unei situaţii de urgenţă.“ afirmă Ioana Anițulesei, avocat Iordăchescu & Asociații.

La rândul său, situația de urgență este un eveniment excepțional, cu caracter nonmilitar, care ameninţă viaţa sau sănătatea persoanei, iar pentru restabilirea stării de normalitate sunt necesare adoptarea de măsuri şi acţiuni urgente, alocarea de resurse specializate şi managementul unitar al forţelor şi mijloacelor implicate. Dat fiind faptul că pandemia de COVID-19 amenință în continuare toate sectoarele vieții cotidiene, putem concluziona că aceasta generează o situație de urgență.

Starea de alertă poate fi instituită: (1)  pe întreg teritoriul țării sau în mai multe județe; (2) într-un singur județ sau în municipiul București; (3) doar în anumite localități/orașe/municipii dintr-un județ. Având în vedere specificul pandemiei de COVID-19, precum și măsurile adoptate în ultimele luni, intuim că starea de alertă va fi instituită pe întreg teritoriul României.

Cine declară starea de alertă și care este procedura de urmat?

“Starea de alertă se declară: (1) la nivel național sau în mai multe județe – de către Comitetul Național pentru situații speciale de urgență, cu acordul Primului Ministru și la propunerea unui comitet ministerial pentru situații de urgență; (2) la nivel județean sau la nivelul municipiului București – de către Comitetele Județene pentru situații de urgență sau de către Comitetul Municipiului București pentru situații de urgență, cu acordul ministrului administrației și internelor, la propunerea unui comitet ministerial pentru situații de urgență; (3) la nivelul unei localități/oraș/municipiu – de către Comitetele Locale pentru situații de urgență, cu acordul prefectului județului.” afirmă Daiana Avăsan, avocat Iordăchescu & Asociații.

Instituirea stării de alertă se face prin hotărâre a organismelor mai sus menționate, care trebuie să cuprindă: a) baza legală; b) perioada de aplicare; c) măsurile dispuse; d) obligaţiile cetăţenilor şi ale operatorilor economici în ceea ce priveşte participarea la activităţi în folosul comunităţilor locale. Această hotărâre se publică în Monitorul Oficial al României – atunci când starea de alertă e instituită pe întreg teritoriul țării sau în mai multe județe, respectiv în Monitorul Oficial al autorităţii administrativ-teritoriale pe teritoriul căreia se instituie starea de alertă – când este vorba de un singur județ sau municipiul București ori anumite localități/orașe/municipii.

Ridică serioase probleme faptul că O.U.G. nr. 21/2004 nu prevede expres un termen pe durata căruia se instituie starea de alertă, menționându-se doar că în funcţie de evoluţia situaţiei de urgenţă care a determinat declararea stării de alertă, durata sau aria acesteia se poate prelungi ori extinde sau restrânge, după caz. Practic, stabilirea duratei stării de alertă reprezintă o atribuție discreționară a organismului care a instituit-o, după caz: a Comitetului Național pentru situații speciale de urgență/a Comitetelor Județene pentru situații de urgență sau a Comitetului Municipiului București pentru situații de urgență/a Comitetelor Locale pentru situații de urgență.

Odată instituită starea de alertă, aceasta trebuie adusă la cunoștința publicului larg. Neaducerea la cunoștință constituie contravenție, conform art. 37 lit. g) din O.U.G. nr. 21/2004. În mod regretabil, în cuprinsul ordonanței de urgență nu se prevede în mod clar ce organism va aduce la cunoștința publicului larg starea de alertă și nu se prevede nici modalitatea concretă de aducere la cunoștință: prin ce mijloace, canale, pentru cât timp, ș.a.m.d.

Este diferită „starea de alertă” de „starea de urgență”?

“În mod evident, răspunsul este unul afirmativ. Chiar dacă O.U.G. nr. 21/2004 nu stabilește riguros regimul stării de alertă, putem deduce din cuprinsul ordonanței faptul că aceasta se dorește a fi o perioadă de tranziție, de la starea de normalitate la starea de urgență și/sau invers, de la starea de urgență la starea de normalitate. Așadar, începând cu data de 15.05.2020, urmează a fi adoptate o serie de măsuri restrictive și de prevenție, ce vor face trecerea de la starea de urgență din ultimele două luni, la situația de dinainte de pandemia de COVID-19.” continuă Av. Daiana Avăsan.

Ce măsuri vor putea fi adoptate începând cu data de 15.05.2020? Care va fi soarta măsurilor dispuse în ultimele două luni prin ordonanțele militare?

“Odată cu încetarea stării de urgență, vor înceta și măsurile restrictive dispuse prin ordonanțele militare. Întrebarea relevantă este dacă, pe perioada stării de alertă, vor putea fi adoptate măsuri restrictive de drepturi, similare cu cele regăsite în ordonanțele militare.” este de părere Av. Ioana Anițulesei.

Potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 21/2004, pe timpul stării de alertă se vor putea dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră (în cazul de față, pentru înlăturarea pandemiei de COVID-19), atâta timp cât sunt proporționale și se aplică cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege. Aceste măsuri se stabilesc, după caz, de către: Comitetul Național pentru situații speciale de urgență/Comitetele Județene pentru situații de urgență sau Comitetul Municipiului București pentru situații de urgență/Comitetele Locale pentru situații de urgență. Măsurile restrictive se dispun prin: regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine ori dispoziţii emise conform reglementărilor în vigoare.

În schimb, art. 53 din Constituția României stabilește că exercițiul unor drepturi sau libertăți poate fi restrâns numai prin lege (adică prin legi emise de Parlament și ordonanțe de urgență sau ordonanțe simple emise de către Guvern) și numai dacă se impune, printre altele, pentru apărarea sănătății publice. Pe de altă parte, dispozițiile art. 115 din Constituția României privind delegarea legislativă exclud ordonanțele de urgență din categoria legilor care pot restrânge exercițiul drepturilor și libertăților fundamentale, context în care OUG nr.21/2004 este neconstituțională în ansamblul său.

În plus, între dispozițiile O.U.G. nr. 21/2004 (care stabilesc că pot fi adoptate măsuri restrictive de drepturi pe perioada stării de alertă prin regulamente, planuri, programe sau documente operative) și art. 53 din legea fundamentală, există o necorelare care determină neconstituționalitatea O.U.G. nr. 21/2004.

Mai mult, O.U.G. nr. 21/2004 nu prevede domeniile în care vor putea fi adoptate măsurile restrictive de drepturi și nici ce drepturi nu pot fi limitate sub nicio formă. Și din această perspectivă, ordonanța de urgență ridică serioase probleme de constituționalitate, fiind lipsită de previzibilitate.

“Pe lângă aceste două aspecte semnalate, în cuprinsul O.U.G. nr. 21/2004 mai pot fi identificate numeroase aspecte neconstituționale, precum: (1) lipsa unei definiții clare și previzibile a stării de alertă și a stabilirii unor criterii clare și obiective în care aceasta poate fi instituită; (2) stabilirea duratei stării de alertă este lăsată la latitudinea organismelor care o instituie, după caz: Comitetul Național pentru situații speciale de urgență/Comitetele Județene pentru situații de urgență sau Comitetul Municipiului București pentru situații de urgență/Comitetele Locale pentru situații de urgență; (3) nu se prevede în mod clar ce organism va aduce la cunoștința publicului larg starea de alertă și nu se prevede nici modalitatea concretă de aducere la cunoștință: prin ce mijloace, canale, pentru cât timp, ș.a.m.d. “ continuă Av. Ioana Anițulesei.


Concluzii

Raportat la forma O.U.G. nr. 21/2004 în vigoare la acest moment, se pot desprinde următoarele concluzii privind situația națională începând cu data de 15.05.2020:

1) Starea de alertă nu este clar definită în cuprinsul O.U.G. nr. 21/2004 și nici criteriile sale de instituire nu sunt bine stabilite. Putem doar deduce că aceasta reprezintă un mecanism de tranziție, de la starea de urgență, la starea de normalitate.
2) Pe perioada stării de alertă vor fi dispuse o serie de măsuri restrictive de drepturi, în vederea limitării efectelor generate de pandemia de COVID-19 și a stopării răspândirii SARS-CoV-2. Nu va putea fi însă limitat dreptul la viață, nici accesul liber la justiție, fiind în mod firesc interzise tortura şi pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante, precum și condamnarea pentru infracţiuni neprevăzute ca atare, potrivit dreptului naţional sau internaţional.
3) Pe perioada stării de alertă se vor dispune și o serie de „măsuri de relaxare”, ce vor face tranziția de la starea de urgență la starea de normalitate. Primele astfel de măsuri anunțate constau în: redeschiderea saloanelor de înfrumusețare, a cabinetelor stomatologice și a muzeelor, respectiv: posibilitatea deplasării libere în interiorul localității, fără întocmirea unei declarații pe proprie răspundere.
4) Față de serioasele neajunsuri ale OUG nr.21/2004 dezvoltate anterior, ar fi de dorit ca legiuitorul să intervină și să ofere o nouă reglementare acestei stări speciale, de alertă, inclusiv prin stabilirea expresă a unui termen de instituire a stării de alertă, cu posibilitatea prelungirii la expirare.

În acord cu dispozițiile art. 115 din Constituție, noua reglementare nu poate proveni decât de la un singur legiuitor, Parlamentul, deoarece prin instituirea unei asemenea stări și implicit prin măsurile aferente ce le conține, un astfel de act normativ restrânge în mod evident drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională a României prin decizia din data de 6 mai 2020 prin care a constatat, pentru aceleași considerente, neconstituționalitatea OUG nr.34/2020 privind instituirea stării de urgență. Din această perspectivă, Guvernul a elaborat un proiect de lege privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Acest proiect a fost depus în Parlament spre a fi dezbătut în procedură de urgență și adoptat până la data de 15.05.2020.

Proiectul de lege propune adoptarea unor măsuri restrictive temporare și, după caz, graduale, privind exercițiul liberei circulații, libertății întrunirilor, dreptului la muncă, libertății economice, dreptului la învățătură, dreptului la viață intimă, familială și privată, dreptului la grevă, precum și exercițiul altor drepturi și libertăți fundamentale. Totodată, sunt propuse o serie de măsuri sectoriale, în următoarele domenii: economic, sănătății, muncii și protecției sociale, transporturilor și infrastructurii, educației și cercetării, tineretului și sportului, culturii și cultelor, insolvenței, executării pedepselor.

Suplimentar, propunerea legislativă prevede și modificarea O.UG. nr. 21/2004, însă nu din perspectiva reglementării mai clare, mai previzibile și mai în detaliu a stării de alertă. Rămâne de văzut dacă, și în ce formă, va adopta Parlamentul propunerea legislativă inițiată de către puterea executivă. Dacă acest lucru nu va fi realizat până la data de 15.05.2020, starea de alertă va fi demarată sub imperiul a numeroase semne de întrebare și al reglementării ei printr-un act normativ în mod evident neconstituțional.